Dans le cadre de notre dossier spécial sur l’exécution des plans de développement territoriaux, Gouvernance TV a rencontré Monsieur Abdelfattah Skir, expert en gouvernance territoriale et ancien praticien de la fonction publique territoriale au Maroc. Fort de plus de 34 ans d’expérience au sein de différentes collectivités (communes, provinces et régions), il livre une analyse sans concession des blocages et explore la piste de l’externalisation de gestion des projets comme levier d’efficience et de performance.
Gouvernance TV : Monsieur Skir, vous avez passé plus de trois décennies au sein de l’administration territoriale marocaine. Aujourd’hui, comme expert, quel regard portez-vous sur ce qu’on appelle « le retard d’exécution des plans de développement territoriaux » ? Est-ce un problème d’argent, de compétences, ou de méthode ?
M. Abdelfattah Skir : D’abord, permettez-moi de remercier Gouvernance TV pour cette invitation à débattre d’un sujet qui me tient à cœur.
Pour répondre simplement : c’est un problème des trois à la fois, mais à des degrés différents selon le niveau de collectivité. les fonds, contrairement à ce qu’on croit, n’est pas toujours le premier frein. Beaucoup de collectivités – qu’il s’agisse de communes, de provinces ou de régions – disposent de crédits, parfois importants, mais sont incapables de les consommer. A la clôture de chaque exercice, plus de 4 milliards de dirhams d’investissement restent dans les caisses des trésoriers comme des crédits de reports ou reportés faute de la cadence des réalisation projets.
Le vrai cœur du problème, c’est la méthode et les compétences. On a calqué sur l’ensemble des collectivités territoriales des procédures complexes, héritées d’une culture administrative très centralisée. Et en face, on a des équipes souvent réduites par le phénomène des départs pour la retraite, parfois peu formées aux nouveaux métiers de la gestion de projet territorial : montage technique, ingénierie financière, suivi-évaluation, conformité juridique, articulation des compétences entre les différents niveaux de collectivités… C’est ce décalage entre la complexité des procédures et la faiblesse des moyens humains qui explique l’essentiel du retard.
Gouvernance TV : Vous parlez de faiblesse des moyens humains. En tant qu’ancien praticien, quels sont les profils qui manquent le plus cruellement dans nos collectivités territoriales ? Et pourquoi est-ce si difficile de les attirer ?
M. Abdelfattah Skir : J’ai vécu cette situation de l’intérieur, je peux vous dire que c’est un véritable crève-cœur pour beaucoup des directeurs généraux des services, de présidents de conseils régionaux, provinciaux et communaux.
Les profils qui manquent sont ceux qui peuvent « préparer et exécuter les documents stratégiques de développement territorial ». Je veux parler des ingénieurs en génie civil, en hydraulique et en environnement, bien sûr, mais aussi et surtout des spécialistes en montage de dossiers de financement, des juristes spécialisés en commande publique et en contentieux territorial, des économistes territoriaux, des spécialistes en études d’impact environnemental et social, des experts en développement durable, et même des spécialistes en smart cities pour les grandes agglomérations.
Pourquoi sont-ils si difficiles à attirer ? Pour trois raisons. D’abord, la lenteur de politique d’embouche des nouveaux ressource et l’arrêt de cycles de formation dans les différentes discipline et métiers du territoire ; la rémunération : une collectivité territoriale ne peut pas offrir les salaires du privé ou des cabinets conseil. Ensuite, les conditions de travail : on se retrouve souvent seul, sans équipe, avec des moyens obsolètes, surtout dans les provinces et communes rurales. Enfin, l’image : la fonction publique territoriale souffre d’un déficit d’attractivité auprès des jeunes diplômés, qui la perçoivent comme moins dynamique que le secteur privé.
Et je ne parle même pas de la mobilité male gérer dans beaucoup de cas (cas de l’année 2000) : un ingénieur brillant recruté par une commune rurale de l’intérieur va souvent chercher à partir vers une province, une grande ville ou une administration centrale dès qu’il a un peu d’ancienneté. C’est un turnover permanent qui empêche de capitaliser l’expérience. Les régions, elles, arrivent un peu mieux à retenir les talents, mais elles sont confrontées à un autre défi : la rareté des profils capables de penser le développement à grande échelle.
Gouvernance TV : Face à ce constat, l’externalisation de certaines fonctions est souvent évoquée. Mais de quoi parle-t-on exactement ? Une collectivité territoriale peut-elle vraiment « sous-traiter » une partie de son travail de développement sans perdre son âme ?
M. Abdelfattah Skir : Il faut d’abord lever une ambiguïté. Externaliser ne signifie pas abdiquer. La collectivité reste le maître d’ouvrage, le décideur politique, celui qui définit les besoins et qui valide les orientations. Ce qu’elle peut confier à l’extérieur, c’est une partie de la maîtrise d’œuvre ou de l’assistance à maîtrise d’ouvrage. C’est une technique très pratiquer par les entreprises (réalisation des projet spécifiques, externalisation des services de recouvrement, de communication, la gestion des RH ; du transport etc.…).
Il s’agit donc de confier à des prestataires spécialisés (bureaux d’études, cabinets de conseil, ingénieristes, universités, agences publiques spécialisées) des tâches pour lesquelles l’administration ne dispose pas des compétences en interne, ou pour lesquelles elle manque de temps. Cela peut aller de l’étude de faisabilité à la conception détaillée, en passant par l’assistance pour le montage des dossiers de subvention, voire le suivi de chantier ou l’évaluation des politiques publiques territoriales.
Gouvernance TV : Justement, concrètement, quels sont les maillons de la chaîne de réalisation d’un projet territorial que l’on pourrait confier à des prestataires externes sans perdre le contrôle politique et stratégique ?
M. Abdelfattah Skir : J’identifie quatre domaines où l’externalisation est non seulement possible, mais souvent souhaitable, et ce pour tous les niveaux de collectivités.
Premièrement, l’ingénierie technique et la maîtrise d’œuvre. Exécution desprojets est le plus évident : études topographiques, études géotechniques, conception architecturale, rédaction des marchés suivi et évaluation de chantier. Une commune, une province ou une région n’a pas à avoir un bureau d’études en interne.
Deuxièmement, l’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO). C’est le plus stratégique. Un assistant extérieur peut aider l’élu et ses services à formaliser leur besoin, à choisir le bon montage, à préparer les dossiers de consultation, à analyser les offres. Il apporte une méthodologie et une neutralité précieuses. C’est particulièrement utile pour les régions qui doivent piloter des schémas directeurs complexes.
Troisièmement, l’ingénierie financière et le montage de partenariats. Beaucoup de projets pourraient être financés par des montages innovants (PPP, concessions, mécénat, financements internationaux) mais les équipes ne maîtrisent pas ces outils. Des cabinets spécialisés peuvent les y aider.
Quatrièmement, le suivi-évaluation et le reporting. Pour les grands projets structurants, ou les projets cofinancés par des bailleurs de fonds, il est utile de confier à un tiers le soin de suivre les indicateurs de performance et de produire des rapports objectifs. C’est essentiel pour les programmes régionaux qui engagent des budgets conséquents.
Dans tous ces cas, l’élu garde la main sur les décisions finales. Le prestataire propose, la collectivité dispose.
Gouvernance TV : Est-ce que le cadre légal marocain actuel permet ce type de démarche ? Un président de conseil régional, provincial ou communal qui veut externaliser une étude ou une assistance, il a quels outils juridiques à sa disposition ?
M. Abdelfattah Skir : La bonne nouvelle, c’est que le cadre existe et qu’il s’applique à l’ensemble des collectivités territoriales. La loi organique 111-14 relative aux régions, la loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces, et la loi organique 113-14 relative aux communes ont toutes ouvert des brèches importantes. Et le décret relatif aux marchés publics, dans sa version actuelle, prévoit des procédures adaptées.
Concrètement, un élu dispose de plusieurs outils :
- Le marché public de prestations intellectuelles : c’est le plus courant. Il est encadré, mais permet de faire appel à des bureaux d’études pour des missions précises.
- La convention de partenariat : avec des universités, des écoles d’ingénieurs, des agences publiques spécialisées comme l’Agence Urbaine. C’est souvent plus souple et moins coûteux.
- Le contrat d’assistance technique : pour des missions ponctuelles d’appui à un service.
- Pour les plus innovants, la concession de services ou le partenariat public-privé institutionnalisé, mais c’est pour des projets d’une tout autre envergure, souvent au niveau régional.
Le problème n’est donc pas tant l’absence de textes que la méconnaissance de ces outils par les élus et leurs services, et parfois une forme de frilosité liée à la peur du contrôle. Les régions sont généralement plus avancées sur ces sujets, mais les communes et provinces ont encore des progrès à faire.
Gouvernance TV : Passons aux aspects pratiques. Une petite commune rurale, ou même une province à budget limité, peut-elle se permettre de payer des prestataires externes ? L’externalisation, n’est-ce pas un luxe de grande ville ou de région riche ?
M. Abdelfattah Skir : C’est la question la plus légitime. Et ma réponse va peut-être vous surprendre : pour une petite collectivité, ne pas externaliser est souvent plus coûteux que d’externaliser.
Expliquons-nous. Une commune rurale qui veut lancer un projet d’adduction d’eau potable. Si elle le fait seule, avec ses moyens limités, elle va mettre deux ans à monter un dossier techniquement fragile, qui sera rejeté par les services de l’État ou par le bailleur de fonds, ou qui donnera lieu à des avenants coûteux pendant les travaux. Au final, le projet coûte plus cher, arrive en retard, et la commune a mobilisé ses agents pendant des mois sur une tâche qu’ils ne maîtrisent pas.
Si elle externalise une assistance pour 80 000 ou 100 000 dirhams, elle aura un dossier solide en trois mois, qui sera accepté du premier coup, et les travaux pourront démarrer rapidement. L’investissement initial est rentabilisé par le gain de temps et la sécurisation du projet.
Pour une province qui veut développer un plan provincial de développement routier, c’est la même logique. Et pour une région qui élabore son schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT), l’externalisation d’études spécifiques est même indispensable.
Alors oui, il faut que la dépense soit proportionnée. Mais il existe des solutions : la mutualisation entre communes d’une même province pour acheter une prestation commune, le recours aux services déconcentrés de l’État (qui sont gratuits ou peu coûteux), les subventions spécifiques pour l’assistance technique auprès de certains bailleurs, ou encore l’appui des agences régionales d’exécution qui commencent à voir le jour.
Gouvernance TV : Et le revers de la médaille ? Quels sont les risques quand on externalise ? On parle souvent de perte de contrôle, de dépendance, voire de risques de corruption…
M. Abdelfattah Skir : Vous avez raison de poser cette question, car l’externalisation n’est pas une baguette magique. Elle comporte des risques qu’il faut connaître et maîtriser, quel que soit le niveau de collectivité.
Premier risque : la perte de compétences internes. Si on externalise tout, les agents finissent par ne plus rien savoir faire. Il faut trouver le bon équilibre et préserver un « noyau dur » de compétences. C’est particulièrement vrai pour les régions qui doivent conserver une capacité de pilotage stratégique.
Deuxième risque : la dépendance au prestataire. Certains cabinets deviennent tellement indispensables que la collectivité ne peut plus s’en passer. C’est malsain. Il faut varier les prestataires et capitaliser leur savoir-faire en interne.
Troisième risque : la déresponsabilisation des élus. J’ai vu des présidents dire « ce n’est pas moi, c’est le bureau d’études qui a proposé ça ». L’externalisation ne transfère pas la responsabilité politique. L’élu reste le décideur et le garant de l’intérêt général, qu’il soit à la tête d’une commune, d’une province ou d’une région.
Quatrième risque, le plus grave : les dérives. Si le cahier des charges est mal ficelé, si la mise en concurrence est biaisée, si le suivi est inexistant, on ouvre la porte au copinage, voire à la corruption. La transparence des procédures et la qualité du contrôle sont absolument essentielles.
Cinquième risque, spécifique aux collectivités : la fragmentation des politiques publiques. Si chaque commune externalise sans coordination, on peut aboutir à des incohérences territoriales. D’où l’importance d’une vision provinciale et régionale.
Gouvernance TV : Si vous deviez donner une feuille de route simple à un élu territorial – qu’il soit communal, provincial ou régional – qui veut tester l’externalisation sur un projet pilote, quelles seraient les trois premières étapes ?
M. Abdelfattah Skir : Je lui dirais trois choses.
Étape 1 : Bien définir son besoin, en interne, en articulation avec les autres niveaux de collectivités. Avant d’aller chercher un prestataire, il faut que l’élu et ses services aient clarifié ce qu’ils veulent exactement. Quel est le problème à résoudre ? Quel est le résultat attendu ? Quelles sont les contraintes ? Et surtout : comment ce projet s’articule-t-il avec les compétences des autres collectivités (commune, province, région) ? Un bon cahier des charges, c’est 50% de la réussite du projet.
Étape 2 : Choisir le bon prestataire, pas le moins-disant. Le moins cher n’est pas toujours le meilleur. Il faut regarder les références, les compétences de l’équipe qui sera effectivement mobilisée, la méthodologie proposée, et la connaissance du territoire concerné. Et surtout, rencontrer les candidats, échanger avec eux. La relation de confiance est essentielle.
Étape 3 : Assurer un suivi exigeant mais pas étouffant. Dès le début, il faut organiser le pilotage : un comité de suivi qui se réunit régulièrement, des livrables clairement identifiés, des délais respectés. Mais il faut aussi laisser au prestataire la liberté de ses méthodes. On ne lui demande pas de faire à notre place, on lui demande d’apporter son expertise. Et il faut prévoir des moments de restitution avec l’ensemble des parties prenantes, y compris les autres collectivités concernées.
Gouvernance TV : Pour conclure, en tant qu’ancien praticien et expert reconnu, êtes-vous favorable au développement de l’externalisation dans l’ensemble des collectivités territoriales marocaines ? Est-ce une tendance de fond ou une solution d’appoint ?
M. Abdelfattah Skir : Je suis favorable à une externalisation intelligente, maîtrisée et différenciée selon les niveaux de collectivités. Ni le tout-externalisation, qui viderait l’administration de sa substance, ni le refus dogmatique, qui la condamnerait à l’impuissance.
Je crois que c’est une tendance de fond, inévitable et même souhaitable, pour trois raisons.
D’abord, parce que la complexité des projets territoriaux augmente : transition écologique, smart cities, financements innovants, coordination des politiques publiques… Les collectivités auront besoin de compétences de plus en plus pointues, qu’elles ne pourront pas toutes internaliser. Les régions auront besoin d’expertises stratégiques, les provinces de compétences de coordination, et les communes de savoir-faire opérationnels.
Ensuite, parce que les citoyens exigent des résultats, pas des procédures. Ils veulent que leur route soit goudronnée, que leur école soit construite, que leur éclairage public fonctionne, que leur région se développe harmonieusement. Si l’externalisation permet d’y arriver plus vite et mieux, il faut l’utiliser.
Enfin, parce que la régionalisation avancée va mettre l’ensemble des collectivités sous pression. Elles devront prouver leur capacité à gérer des compétences élargies et à coordonner leurs actions. L’externalisation sera un outil parmi d’autres pour y parvenir.
Mais je le répète : cela suppose un changement de culture. Il faut passer d’une logique de moyens (« combien d’agents j’ai ? ») à une logique de résultats (« qu’est-ce que j’arrive à réaliser ? »). Il faut que l’élu devienne un manager de projet territorial et un stratège, pas seulement un administrateur.
Si on arrive à cette mutation, l’externalisation sera non seulement une solution au manque de ressources humaines, mais un véritable levier de modernisation de l’action publique territoriale au Maroc, à tous les échelons.
